解读《楚雄州防汛抗旱应急预案》

2025年2月25日，《楚雄州人民政府办公室关于印发楚雄州防汛抗旱应急预案的通知》（楚政办通〔2025〕11号，以下简称《预案》）正式印发实施。为便于各级各部门及社会公众更好理解《预案》，推动工作落实，现将《预案》修订相关情况解读如下。

一、修订背景

党的十八大以来，党中央、国务院对防灾减灾救灾工作和应急管理体系、能力建设作出了一系列重大决策部署，防汛抗旱工作面临的形势、任务和定位发生了深层次、根本性变化。2019年机构改革后，州防汛抗旱指挥部及其办公室的职能有了新定位。2022年6月，州防汛抗旱指挥部办公室从州水务局调整到州应急管理局，原《预案》已经不能适应当前体制机制需要，迫切需要根据职能划转、部门职能调整和应急处置新要求，对原《预案》进行修订，以保证全州水旱灾害事件的防范与处置工作有序有效进行，在总结近年来我州防汛抗旱工作经验和教训的基础上，结合省政府办公厅2022年3月16日印发的《云南省防汛抗旱应急预案》，对原《预案》进行了全面修订。

二、修订情况

新《预案》重点修订了总则，组织指挥体系及职责，预防、监测和预报预警，应急响应，应急保障，后期处置、附则的相关事项。对照2006版的老预案，主要调整和修改内容如下：

（一）第一部分“总则”中新增了“指导思想”栏目，突出了习近平新时代中国特色社会主义思想、“人民至上、生命至上”理念和“两个坚持、三个转变”新时代防灾减灾救灾基本要求。“适用范围”从原来的“涉及跨县级行政区域的，或超出事发地县级人民政府处置能力的，或需由州防汛抗旱指挥部处置的较大级（Ⅲ级）以上水旱灾害事件的对应工作和应急处置”，拓展为“组织应对本州行政区域内突发性江河洪水、渍涝灾害、山洪灾害、城市内涝、河道壅塞、堰塞湖、干旱灾害、供水危机及水库水电站垮坝、堤防渠道决口、水闸倒塌等次生衍生灾害的预防和应急处置工作”，范围更广、外延更宽、内涵更丰富。

（二）第二部分“组织机构及职责”修订为“组织指挥体系及职责”，将原来的5个章节合并精减为3个章节，突出日常防范职责和应急指挥职能，理顺了上下级防指关系，明确了基层防汛抗旱组织，并对指挥部及其办公室和成员单位的工作职责，结合机构改革后的职能重新作了明确。

（三）第三部分“预防和预警机制”修订为“预防、监测和预报预警”，围绕“1262”精细化预报预警与响应联动、“六问”调度等新机制，细化了监测、预报预警信息的分类、分级，发布权限、方式、对象和响应措施等内容。并把原来的“先期处置”归类到了“应急响应”部分。

（四）第四部分“应急响应”主要是细化了响应的条件和措施，并对栏目顺序进行了重新编排，内容作了完善和补充。

（五）第五部分“应急保障”由4个章节修订为11个章节，将原来“应急支援与装备保障”章节中的“应急队伍、供电、交通运输、医疗、治安、物资”6类保障，细化为8类保障章节，增加了“供水保障、资金保障”，层次更分明，内容更完善。

（六）第六部分“善后工作”修订为“后期处置”，新增了“调查评估”章节，删除了原来的“救灾善后工作”章节，将原来第七部分的“奖励与责任追究”调整到了本部分。

（七）第七部分将原来的“名词术语解释”调整到附件部分，新增了“预案生效时间”章节，并对相关内容作了补充完善。

（八）增加了附件部分，将原来第七部分的“名词术语解释”作为附件1，新增了“堰塞体单因素危险性级别与评价指标、堰塞湖淹没和溃决损失严重性级别、楚雄州五江六河分布图、楚雄州184条流域面积50㎞²以上河流水系图、楚雄州洪水灾害危险性评价等级图、楚雄州水利干旱灾害危险性评价等级图、楚雄州防汛抗旱应急指挥体系图、楚雄州防汛抗旱分级应急响应框架图、楚雄州防汛抗旱指挥部组织指挥流程图”等9个附件。

三、修订后的主要内容

新《预案》共分为七个部分和附件。第一部分总则，主要阐明指导思想、编制目的、编制依据、适用范围、工作原则。第二部分组织指挥体系及职责，主要明确州防指及其办公室、县市防指、基层防汛抗旱组织的组织架构和职责。第三部分预防、监测和预报预警，主要明确风险防范、监测和预报预警机制、监测和预报预警信息、预报预警的方式、内容和发布措施。第四部分应急响应，主要明确先期处置、四级分级响应、信息报送处理和发布、指挥和调度、抢险救灾、安全防护和医疗救护、紧急管控与社会动员、响应终止的主要处置流程和应急措施。第五部分应急保障，包括通信与信息保障、技术保障、队伍保障、供电保障、供水保障、交通保障、医疗保障、治安保障、物资保障、资金保障、宣传培训演练等保障措施。第六部分后期处置，主要明确了调查评估、灾后重建、物资补充、水毁修复、工作评价、奖励与责任追究的范围和措施。第七部分附则，主要包括预案管理、辅助预案、以上和以下的含义、编制和解释部门、预案生效时间等。最后一部分附件，收录了名词术语解释等9个附件。

四、对新《预案》修订中几个主要问题的说明

（一）关于修改思路的问题。新《预案》修订全过程始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，结合机构改革后水旱灾害应急处置工作新情况、新要求，紧扣《云南省防汛抗旱应急预案》《楚雄州人民政府突发公共事件总体应急预案》等文件精神和州防指成员单位调整后职能职责，深刻汲取河南郑州“7·20”特大暴雨、文山州丘北县“5·27”山洪泥石流、四川金阳“8·21”山洪等重特大灾害教训，着眼于实用、管用和好用的原则进行修订。

（二）关于指挥体系和成员单位调整的问题。按照国家防总和省委省政府要求，州防汛抗旱指挥部设总指挥和双指挥长，州政府相关副秘书长，应急管理、水务、自然资源规划、气象、消防救援等部门主要负责同志分别担任副指挥长；办公室主任由州应急管理局局长兼任，5名副主任分别由应急管理、水务、住房城乡建设、气象、消防救援等部门分管负责同志担任。特别明确了在重特大应急响应行动中，总指挥、指挥长、副指挥长的工作职责。与原《预案》对比，防指成员单位数量由20家调整至40家，其中，9个成员单位名称变更：“州发改委”更名为“州发展改革委”，“州建设局”更名为“州住房城乡建设局”，“州交通局”更名为“州交通运输局”，“州水利局”更名为“州水务局”，“州农业局”更名为“州农业农村局”，“州经委”更名为“州工业和信息化局”，“楚雄水文分局”更名为“州水文水资源局”，“楚雄消防支队”更名为“州消防救援局”，“楚雄军分区”调整为“楚雄军分区战备建设处”；删减3个单位：州信息产业办、州电信公司、昆明铁路广通车务段；新增18家单位：州教育体育局、州自然资源规划局、州生态环境局、州文化和旅游局、州卫生健康委、州应急管理局、州审计局、州广电局、州林草局、省滇中引水建管局楚雄分局、州政府新闻办、州地震局、楚雄公路局、楚雄高新区管委会、移动楚雄分公司、电信楚雄分公司、联通楚雄分公司、铁塔楚雄分公司。其中，楚雄高新区是按照2023年11月27日印发的州政府领导分工通知中，州政府将高新区视同州级单位管理而纳入州防指成员单位。

（三）关于成员单位职责的问题。新《预案》中，既明确了成员单位应当履行的预案编制、应急演练、防汛检查、隐患排查、值班值守等共同职责，又结合各单位职能细化了具体工作职责。

（四）关于基层防汛抗旱组织的问题。新《预案》中首次明确了基层防汛抗旱组织，要求乡镇（街道）、村（社区）和企事业单位按照基层防汛抗旱体系建设要求，明确职责和人员，在县市防指和属地乡镇（街道）党委、政府的领导下，做好本行政区域和本单位的防汛抗旱工作，体现了关口前移、加强一线防汛抗旱工作的新要求。

（五）关于监测和预报预警的问题。按照“从注重灾后救助向注重灾前预防转变”的要求，坚持防灾减灾救灾关口前移，根据各成员单位职能职责，健全完善了监测和预报预警机制，进一步扩充监测预报预警信息的内容，特别明确极端降雨天气情况下有关部门的工作职责和响应动作。对预警进行重新分类和等级划分，设计新增预警发布、预警响应、预警解除整个流程的各项工作细节，加强监测和预报预警工作流程与《楚雄州人民政府突发公共事件总体应急预案》规定的有效衔接，推进防汛抗旱应急处置体制机制向精细化、科学化、专业化发展。

（六）关于应急响应的问题。维持原来水旱灾害按照严重程度和影响范围划分等级的标准，将应急响应行动划分为Ⅰ级、Ⅱ级、Ⅲ级、Ⅳ级。明确Ⅰ级应急响应由总指挥决定，Ⅱ级应急响应由总指挥或授权的指挥长决定，Ⅲ级应急响应由指挥长或授权的副指挥长决定，Ⅳ级应急响应由州防办主任或授权的副主任决定。在应急响应的启动权限、启动条件和响应措施的具体内容上作了较大调整，增加了气象、水文预警信号作为应急响应的条件之一，把过去出现灾情以后才启动响应转变到研判可能造成灾害就要启动响应，将响应关口前移，掌握救灾的主动性。将过去Ⅰ级响应发生死亡50人以上的标准降低至10人，Ⅱ级响应发生10人以上、50人以下的标准降低至5～9人，Ⅲ级响应发生5人以上的标准降低至3～4人，Ⅳ级响应发生3人以上的标准降低至1～2人，充分体现尊重生命、以人为本的新时代防汛抗旱新理念新要求。同时细化了其他的响应条件，使响应的启动更具操作性，避免出现响应启动过于频繁或长期不启动响应的情况出现，进一步细化规范了启动响应后的工作措施和工作流程。

相关文件

楚雄州人民政府办公室关于印发楚雄州防汛抗旱应急预案的通知